1、地下問題被真正擺上臺面

忽如一夜春風來，地下綜合管廊(以下簡稱“地下管廊”)這一行業似乎突然迎來了“春天”。

近一個月里，這一專業詞匯頻頻出現在各地及國家領導人的重要新聞上。2015年7月22日，山東省在介紹新一輪的城鄉規劃時，提出力爭到2020年全省地下管廊達到800公里以上;吉林省亦公布了一項千億計劃，2015至2018年該省計劃建設1000公里地下管廊，這相當于目前全國在建的總長度。

而在7月28日，國務院常務會議決定，城市建造地下管廊將作為國家重點支持的民生工程。在這場會議上，李克強總理提到：“一場暴雨，就會引發市民們戲稱的‘看海’現象，這還是在一些大城市。”

不僅具有城市排水給水功能，地下管廊還將容納電力、熱力、通訊等多類管線，又被稱為“共同溝”。更形象的場景是，在不少歐美電影中，地下管廊是越獄、追捕甚至開車逃亡等的必備場地。

地下管廊主要功能并不僅是解決內澇。據南方周末2012年報道，2008年-2010年，全國僅媒體報道的地下管線事故，平均每天就有5.6起。全國每年由于路面開挖造成的直接經濟損失約2000億元。這才是地下管廊建設需要首先集中解決的問題。

然而此前，地下管廊建設并不受地方政府待見，僅有零星城市在嘗試。

“綜合管廊建設一次性投資大、資金籌措困難、部門協調難度大、運營管理復雜，‘一把手’不抓很難推動，甚至無法實施。”在給南方周末記者的回復中，山東省住建廳概括了這些工作難點。

國內第一條真正意義上的地下管廊于1992年動工，位于上海浦東新區張楊路。此后，杭州、廣州、北京等城市相繼進行規劃建設，但數量和規模相對較小。青島高新區總規劃為64公里的地下管廊正在建設，這將是國內規模最大的地下綜合管廊。

“大部分地下綜合管廊是1990年代以后才開始建設的，一般建在開發區，大部分由政府直接全額撥款。”一位不愿意透露姓名的業內專家告訴南方周末記者，“開發區的官員們之前覺得管廊建設是個好東西，就大力度地興建，國家也不明確鼓勵。”

這個“小眾”行業在近年開始流行起來。蘇州、昆山、烏魯木齊、威海等加入了建設行列，一些省份明確提出建設目標。而在2015年4月，住建部部長陳政高在全國城市地下綜合管廊規劃建設培訓班就發出了全國總動員，要求各地積極籌建地下管廊。據初步估算，全國在未來3年內，將鋪設約8000公里地下管廊。這與此前很多城市只有寥寥數公里的鋪設量，已是天壤之別。

2、拉動投資

“國家重視起來，建設就快。”山東省住建廳城建處副處長張金城在南方周末記者采訪時說。

“‘面子’是城市的風貌，而‘里子’則是城市的良心。只有筑牢‘里子’，才能撐起‘面子’，這是城市建設的百年大計。”2014年5月，李克強總理在內蒙古考察時表示。

也正是從這一年開始，中央加快出臺地下管線建設的相關政策。2014年6月，國務院辦公室印發《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，提出“要把加強城市地下管線建設管理作為履行政府職能的重要內容”，要在全國36個大中城市開展地下綜合管廊試點工程。

2015年4月10日，財政部、住房城鄉建設部發布公示，包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州等城市進入2015年地下綜合管廊試點范圍。住建部副部長陸克華在2015年7月31日的國務院政策吹風會上透露，未來3年，試點城市將建設地下管廊389公里，2015年將開工一半，總投資351億元。

國務院密集發文指導地下管廊投資，不僅為解決民生所需，在國家經濟下行壓力背景下，城市基礎設施建設的投資，更是穩增長、調結構、促發展的強力舉措。

“今天來了很多城市的市長，你們應該知道，現在可投資的地方還有多少，已經沒有多少空間了。所以要想辦法拉動投資，綜合管廊建設是其中的一個辦法。”據住建部官網，在上述培訓班上，陳政高向約三百名地方官喊話。

在陳政高看來，如果每年能建8000公里的管廊，每公里1.2億元，就是1萬億投資。“這還沒包括間接拉動的投資，如果加上拉動的鋼材、水泥、機械設備等方面的投資，以及大量的人力投入，拉動經濟的作用那就更大了。”

得益于中央推動，之前地下管線各自為政的局面得以破解。地下管廊運營牽涉到自來水管、污水管、電力管線、煤氣管、通訊電纜等管線權屬單位的利益。上海張楊路地下管廊就曾遭遇被閑置的尷尬，原因是有權屬單位故意避開張楊路，寧愿選擇在周邊道路開挖鋪設管線也不愿意入廊。

由于強制入廊，這些單位不得不妥協。“各管線單位的施工單位，只能變安裝單位了。”青島高新規劃局原副局長陳慶節介紹，意思是原本各自直埋的管線，現在都需要入廊。

3、高標準帶來高成本

在成為試點城市之前，技術標準問題和融資是蘇州在建設中遇到的兩大難點。

“什么管線可以入廊，入廊的標準是什么，都不確定。”蘇州地下管線管理所所長王香治告訴南方周末記者。

2015年5月、6月，住建部相繼發布《城市綜合管廊工程技術規范GB50838-2015》和《城市綜合管廊工程投資估算指標(試行)》。

也是在上述培訓班上，陳政高反復強調要統一一個思想：“一定要一步達到國際先進標準。我們決不干后悔的工程，我們決不干讓后人罵的工程，也不干現在干以后扒的工程，更不能建那些半截子、不達標的工程。我再強調一遍，沒有錢我們寧可不建，也不能建成一批服務功能落后、容量不足的劣等過時工程。”

“國際先進標準”意味著高質量，也意味著高成本，地下管廊每公里1.2億元的成本是高速公路的兩倍多。

蘇州已建成的月亮灣綜合管廊每公里造價約4000萬元，斷面尺寸約10平方米，而在建和規劃2015-2017年的綜合管廊每公里造價匡算為1.2億元，以城北路項目為例，斷面尺寸約50平方米。

也有住建系統的地方官員認為，國家建設標準太高了。“一搞就搞高大上的，其實滿足需求就夠了。”在他看來，當地5000萬元一公里造價的地下管廊除了不能通車，其他各項配套已經足夠。

“月亮灣的管廊只是服務于綜合體，而不是一個片區，主要用于水、電等能源輸送。新的項目會滿足更多管線種類和數量需求，建設需要有前瞻性。”王香治解釋。

管廊建設所帶來的經濟效益、社會效益和環境效益，更多體現在后二者。經濟效益并非沒有，在發達省份，管廊建設節約的城市用地帶來的間接收益還是可觀。珠海市橫琴新區是全國地下綜合管廊建設的范本，33.4公里的管廊建設，節省土地面積幾十公頃，由于毗鄰澳門，幾十公頃賣地的價格，遠遠超過建廊投入的19.8億元。

來自惠州市住建局的官員感慨：“太考慮經濟效益是推不下去的。”

要滿足這種前瞻性需求，亟需解決的是資金問題，這一直是制約地下綜合管廊建設的最主要因素。

“政府拿錢是必須的，方式可以討論，但必須出錢是不用討論的。”陳政高明確表態。對10個試點，中央財政給予專項資金補助，但補助資金遠遠不夠。

政府和社會資本合作(PPP)模式成了融資的首選。發改委也發布了《城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引》，鼓勵各類企業發行債券，募集資金。

市場發達，融資環境好的城市，PPP社會融資相對可行，而對欠發達的省份推行社會融資，在盈利模式不明朗，相關配套設施不完善的情況下，民營資本幾乎望而卻步。

在廣州市政集團總工程師安關峰看來，目前地下管廊的融資仍以央企投資為主。“橫琴由中冶投資，鄭州也是央企投資。民企資金有限，盈利也有限。”他告訴南方周末記者。

對蘇州來說，技術標準問題解決了，融資問題卻還在。“目前最大的工作難點是爭取合適的融資利率和一定的貸款年限，以控制項目融資成本和保證運行的需要。”蘇州地下管線管理所回復南方周末記者采訪表示。
 

地下管廊：每公里1.2億元 如何融資？