改革，箭在弦上。
“改革”一詞不僅頻頻出現在今年的政府工作報告當中，而且作為主基調貫穿于兩會期間。可以預期，改革將成為政府工作的首要任務。
改革，意在去舊革新。對于環境保護而言，“舊”蘊含著不當經濟社會發展所付出的代價，“新”則旨在從改革中獲得更多的制度紅利。
■ 可以預期的改革紅利有哪些?
縱觀幾十年來社會的快速發展，無論是在政治、經濟、文化等各個方面，作為社會個體，我們享受到了由社會發展所帶來種種紅利，生活水平在不斷提高。但就我們的生態環境而言，卻并沒有獲得多少由發展所帶來的紅利，相反，卻因此付出了許多沉重的代價。
在頻頻出現的環境事件面前，單一的經濟增長考核指標蒼白無力。數據顯示，我國已是世界上能源、鋼鐵、水泥等消耗量最大的國家。2013年，全國能源消費總量37.5億噸標準煤;十大流域的704個水質監測斷面中，劣Ⅴ類水質斷面占8.9%……污染物質流入河流，重金屬集聚土壤，顆粒物飄于空中……發展面前，人們賴以生存的環境正在遭受著前所未有的沖擊。
嚴峻的環境形勢面前，環境保護需要通過改革尋找紅利。屆時，環境將不僅僅是經濟增長的貢獻者，同時，環境質量和自然資本也將成為中國經濟增長的獲益者。
具體而言，環保可以預期的改革紅利，究竟有哪些?
最高法院中國應用法學研究所所長、最高法院環境司法研究中心主任孫佑海認為主要包括3個方面：“一是生態環保的管理體制科學合理，順暢高效;二是改革后生態環保工作得到更多的人、財、物和科技支持;三是經過改革，真正實現環境狀況好轉的目標，不僅數據好看，而且廣大人民能夠真切地感受到天變藍了，水變清了，可以吃上放心的食品，喝上清潔的水。”
有類似預期的，還有北京大學環境與經濟研究所所長、北京大學環境科學與工程學院教授張世秋。她認為，如果中國的改革路徑設置合理并能有效落實，除了可以扭轉目前環境質量惡化的趨勢外，還有望讓自然資本存量有所恢復或增加的趨勢。“這也將意味著民族長期發展的自然基礎會得以保留，同時也意味著我們的生態服務流會得到持續不斷的提供。”
“有效的改革，將有助于環境治理的結構和方式發生改變。” 張世秋認為，這些變革將體現為：環境善治理念的落實以及體現綜合環境——社會績效的制度安排和政策措施、從源頭到末端的全過程管理方式、政府和企業以及公眾的良性活動關系的構建。
■ 哪些方面需要優先調整?
有了預期的目標，接下來便需要著手進行努力。那么，努力的方向在哪里?
當前，我國的環境保護已經發展到了一個嶄新的階段，不能僅停留在針對一項具體的政策手段來進行改進，而是需要在政治結構、治理模式、管理理念、政策措施、法律手段，包括民眾的消費行為在內的方方面面做出適時調整。
制度體系必須盡快完善
用生態文明的理念來看環境問題，其本質是經濟結構、生產方式和消費模式問題。當前，我們需要從宏觀戰略層面切入，搞好頂層設計，從生產、流通、分配、消費的全過程入手，制定和完善環境經濟政策，形成激勵與約束并舉的環境保護長效機制。
在制度體系建立方面，孫佑海提出了他的看法：“我們必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度來保護生態環境。”
但是目前現有法律體系與生態文明建設要求還存在較大差距，生態文明建設的體制尚未理順，體現生態文明的政績評價考核機制還未形成，對企業不履行社會責任、政府不履行監管責任等不作為行為的監督機制薄弱，市場經濟手段運用不足，生態文明建設的社會行動機制也需要完善。這些，我們又該如何應對?
孫佑海給出了他的看法，他認為可以具體從3個方面著手應對：首先是源頭嚴防，涉及7項制度。包括健全自然資源資產產權制度、健全國家自然資源資產管理體制、完善自然資源監管體制、實施主體功能區制度、建立空間規劃體系、落實全部國土空間的用途管制制度、建立國家公園管理制度。
“其次是要過程嚴管，這里涉及5項制度。包括實行資源有償使用制度、實行生態補償制度、建立資源環境承載能力監測預警機制、完善污染物排放許可制和實行企事業單位污染物排放總量控制制度。”孫佑海說。
“再次是違規必究。這其中涉及建立生態環境損害責任終身追究制和實行生態環境損害賠償制度。”孫佑海認為，只有將上述制度貫徹到位，才能實現改革的目標，環保也才能從中獲得預期的紅利。
治理模式需要重新梳理
除了制度體系的建立，在張世秋看來，當前，最亟需也最為核心的是應強調“環境善治”，也就是一種良性的環境治理模式。
對于環境善治，張世秋解釋了兩個基本要義：第一，改革所提出的治理和管理目標，不僅是滿足對上負責的目標，更應關注改革最終給社會福利帶來了哪些改進。這其中，環境是重要的一部分;第二，政府雖然依舊是改革過程當中的管理主體，但要納入政府、企業和公眾三方互動的方式，強調三方合作與制衡關系的建立，而這個過程也將意味著整個環境治理方式和治理模式的改變。
具體而言，張世秋認為有幾個方面需要特別關注。
第一，明確現代政府的環境責任。
張世秋特別指出，“現階段需要不斷明確：保存和提升環境資產與服務是現代政府的當然責任。公民享有在安全、良好的環境中生存的權利， 政府有保障公民權利實現的義務， 應當對環境負責。環境是一種公共物品， 政府作為公共物品的管理者和公共服務的提供者， 對環境負責是其職能之一。完善政府環境責任既是環境法治的基本要求， 也是環境公共需求變化和環境基本權利發展的客觀必然。”
第二，梳理和有效界定包括民眾、企業在內的社會各方的環境權益。
“應在承認環境資源是一種重要的資產及資本的基礎上，明確界定有效的環境權益及權益結構，包括公民的基本環境權益，以及破壞這種環境權益的責任承擔方式，促進保護環境的責任與享有環境服務的權利的統一。” 張世秋認為，公眾的環境權益，不僅包括享有良好的環境質量等方面的權利，也包括環境信息知情權，受到環境損害時的索賠權，對政府和企業的環境監督權等一系列的權利構成的權利約束。”她進一步解釋到，“權益，是包涵了權、責、利的一個整合概念。改革過程當中，只有適時厘清社會各方的權、責、利，才有助于環境保護事業的推進。”
第三，善用市場和價格信號，促進環境和自然資源公平有效配置。
在推動環境污染治理的過程中，我們往往依靠的是政府強有力的行政力量，而對于如何利用價格調整資源配置進而影響人們的行為，我們的制度基礎和政策體系還很薄弱。
“一項政策想要長期有效，它必須有能力促使社會各類主體的行為方式發生有效轉變。這時，怎樣善用市場配置資源的能力，以及提供恰當的價格信號就變得尤為重要。”在張世秋看來，新一輪改革應通過政策手段，糾正市場失靈，實現基于全社會成本的環境資源和經濟資源的有效配置，包括一體化的稅收制度建設以及環境資源的市場創建等。特別是，需要盡快制定和實施環境和資源稅收政策。
這樣的做法，一方面，促進環境資源的有效配置，扭轉低價利用環境資源的現象，促進有利于環境保護的技術創新和增長方式的轉變;另一方面，也有助于促進收入——分配的公平性，使得那些以低價方式占有公共環境資源的主體為其占用支付必要的費用，并通過政府的收入——再分配政策，促進社會公共環境資源的公平配置。
“基于污染者、使用者、受益者負擔原則，形成有益于環境質量改善、生態系統功能提升的適宜的價格信號，這個價格信號中，不僅應包括企業的生產成本，還要反映生產和服務提供過程中帶來的資源和環境的成本。”張世秋認為，目前，我國應盡快在“稅收中性”的原則下制定和實施環境和資源稅收政策(亦即，不增加整體稅負水平，增收環境稅但降低其他稅收水平)。
同時，張世秋還提出我們需要充分發揮政府公共財政的轉移支付功能，保證那些為了保護全民環境資產而放棄了經濟總量和速度的地區及群體的利益，進而從實質上提高環境資源的配置效率，縮小收入差距，改善社會福利。“所以，改革過程當中，如何制定具有良性價格信號的政策，還需要我們著重梳理。”
第四，政府應以最小成本來合理規劃環境管理戰略。
環境問題是一個公共管理問題，任何一個政府都有必要，也必須有責任以較小成本的方式來管理環境問題，而不是僅依靠我們的良好愿望，以不計代價的方式去完成目標。
“過去，當我們把一個問題作為一個政治目標時，我們習慣于以不計代價的方式去實現目標，包括污染策略、規劃在內的污染戰略的制定，以及具體的政策實施方面。”在張世秋看來，這些都是需要改進的地方，“改革過程當中，我們需要納入基于社會綜合成本的環境戰略要義的分析與識別，而且，它應該成為政府對自己環境管理行為約制的一個方面。”
第五，形成政府、企業、公眾之間的互動和制衡關系。
環境善治，意味著政府、企業和公眾之間的良好互動。這其中是強調了三方互為主體，互為管理對象。這其中很重要的一方面，是政府如何通過陽光行政、信息公開以及公眾參與讓更多的人參與到環境治理當中，從而形成一個良性互動。
“陽光行政和信息公開，是確保公民對環境行政過程和決策過程的合法性、合理性進行監督的基本前提，也是現代政府的基本義務，更是重建社會信任和政府可信度的必要措施。同時，保障公民環境權益，推動公民社會發育是生態文明推進的必要環節。公眾權利的保障和有效發揮不僅是現代社會治理的基本要義，而且是降低政府監管成本的最好方式”張世秋說。
“舉一個例子，讓政府每天都去對中小企業進行監督所需成本會很大，但假如賦予公眾權利去監督污染企業的非法排放，這將避免政府因常規檢查以及不定期的抽檢所帶來的監督成本的增加，同時又可以提高政府的執行力度。”張世秋認為，公眾不僅是對政府行為的一種監督，同時也成為政府在進行企業環境治理時延伸的一種執行手段，“這樣來看，公眾和政府并不一定是必然的對立關系，大家可以為了一個共同的目標相互補充力量。”
第六，體現保護者獲益和受益者支付原則。
“污染者支付環境治理的費用，這是國際通用的環境管理原則。但現階段，還應該進行適度的拓展。”張世秋說，充分發揮政府利用公共財政的收入再分配功能，通過轉移支付方式，協調宏觀財稅政策和環境經濟政策，保證那些因為保護了全民環境資產而放棄了經濟總量和速度的地區以及團體和個人的利益，進而從實質上和根本上提高環境資源的配置效率，同時促進其公平性，起到通過保護環境資源的過程，縮小收入差距的作用。
她還列舉了一個例子：比如，西部地區作為維系中國整體環境資產存量和自然資本存量的地區，其對環境保護和資源基礎保護的貢獻，應該通過中央政府的財政轉移支付機制獲得制度上的承認。這樣，才可能避免開發過程中過度消耗其本已脆弱的生態系統，并保障貧困的生態脆弱地區民眾的利益。
■ 如何爭取更多法律授權?
在環保領域內的改革，獲得紅利很重要的一方面就是要爭取更多的法律授權。當前，《環境保護法》正值修改之際，為了在改革過程中獲得更多的紅利，這部環保領域內的基礎法應當做出怎樣的修改?
孫佑海提出了他的看法：“《環境保護法》的修改一定要加大政府的責任，強化污染者的責任，從根本上解決違法成本低、守法成本高的難題。同時，還應當并賦予環保部門對污染物排放設備的查封和扣押權;對環境公益訴訟也給予更大的法律制度支持。”
“我認為，有幾個問題應該反映在《環境保護法》的修改當中。”張世秋認為，首先對于政府、企業、公眾包括社會組織在環境保護方面，彼此的責任、權力、義務和利益需要如何界定，是這部環保基礎法律應該厘清的重要問題。
“第二，關于環境保護的基本原則問題，《環境保護法》在修訂當中，應當在污染者支付的原則上有所擴展。例如，生態服務是否應該獲得支付值得研究，另外，包括公眾在環境受到破害后的索賠問題都需要重新考慮。”張世秋說。
